De la dictature à Rome

Salus populi suprema lex esto
Que le salut du peuple soit la suprême loi
(Cicéron, De Legibus, livre III)

La prudence humaine, quel que soit le degré de sagesse atteint, ne peut pas tout prévoir et les règles qu’elle édicte, aussi générales soient-elles, ne peuvent pas couvrir tous les cas. Il faut donc conserver dans l’ordre juridique la possibilité d’un pouvoir résiduel d’agir de manière discrétionnaire. De même, surgissent des situations exceptionnelles dans lesquelles il est intrinsèquement justifié d’attenter aux droits individuels pour prévenir un mal plus grand, ou d’agir en dehors de la loi, voire contre elle, lorsque le bien public ou l’intérêt général l’exigent. Les institutions d’exception servent à ménager, à l’intérieur de l’ordre juridique normal, les marges nécessaires à la gestion de ces cas qui appellent des mesures discrétionnaires – qui ne sont pas pour autant arbitraires – qui dérogent aux normes juridiques en vertu d’un but qui est le bien public ou l’intérêt général.

Ce concept de dérogation légitime ou justifiée à des principes qui ne sont pas pour autant niés est central : il consiste en la transgression d’une norme dont on reconnaît en même temps la validité, en raison de circonstances exceptionnelles qui font que la norme ne s’applique pas ou pas bien au cas considéré, et en vue d’assurer un objectif de valeur supérieure au respect de la norme [1]. Jamais absolue, la dérogation est encadrée dans le temps ou par la définition d’un objet précis, et connaît des nuances et des gradations. Dans ce cadre, différents modèles d’institutions d’exception existent, dont les modalités dépendent de la culture politique et philosophique dans lesquelles ils naissent et s’appliquent. La dictature, telle qu’elle s’exerce en tant qu’institution sous la République romaine, est un de ces modèles – sans doute le plus conforme à la pensée politique républicaine.

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Sommaire :
La dictature : une institution d’exception
Machiavel : la Renaissance de la dictature romaine
Montesquieu : les réserves du penseur de la liberté
Rousseau : suspendre le Souverain pour le sauver

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La dictature : une institution d’exception

Sous la République romaine, la dictature est une magistrature extraordinaire dont les conditions de déclenchement, d’exercice et de fin sont très précisément réglées. Elle répond à une situation d’urgence dans laquelle la République est mise en danger par une menace extérieure (importante défaite militaire, par exemple) ou intérieure (troubles civils). Pour faire face à ce danger immédiat qui nécessite un commandement unique, le Sénat proclame d’abord l’état d’exception et approuve l’appel à un dictateur ; un des deux consuls nomme ensuite le dictateur (en général, un ancien consul). Celui qui déclare l’urgence (le Sénat) et celui qui nomme le dictateur (les consuls) ne sont donc pas la même personne que celui qui exerce la charge.

L’hétéro-investiture, c’est-à-dire l’impossibilité pour des citoyens de s’auto-conférer les pouvoirs d’exception, sera plus tard théorisée dans toutes les institutions d’exception qui s’inspirent de la dictature romaine : celui qui bénéficie des pouvoirs extraordinaires ne peut en aucun cas être celui qui décide de la situation d’urgence. La séparation des autorités donne une responsabilité supplémentaire à celle qui décide du déclenchement des mesures d’exception : elle doit ainsi avoir tendance à ne pas se prononcer à la légère.

Le dictateur nommé reçoit un imperium exceptionnel et l’autorité sur les consuls (et magistrats) qui restent en place. Ce pouvoir discrétionnaire lui permet d’agir dans toute l’ampleur de l’ordre juridique : il y a donc une place dans l’ordre constitutionnel pour agir de manière non constitutionnelle dans des cas imprévus par les lois et institutions régulières.
Dans la foulée, il désigne un maître de cavalerie (magister equitum), sorte de chef d’état-major, qui lui est subordonné. La collégialité de toutes les magistratures, centrale dans la pensée et les institutions républicaines, s’efface devant la nécessité de confier le commandement à un seul individu, mais partiellement seulement avec l’obligation pour celui-ci de s’adjoindre cet auxiliaire et représentant.

La magistrature confiée au dictateur ne peut excéder six mois, au terme desquels, que sa mission soit remplie ou non, il doit abdiquer avec son maître de cavalerie. La plupart des dictateurs rendent d’ailleurs le pouvoir avant la fin des six mois, lorsqu’ils estiment avoir atteint les objectifs qui leur étaient assignés, signe de vertu civique. Cette limitation à six mois vient probablement de la durée, assez cadrée, des campagnes militaires (on ne se battait pas en hiver). Ainsi l’institution semble-t-elle conçue comme un ajustement à des crises de nature relativement fixe, semblables les unes aux autres, et de durée déterminée.

Surtout, le cadre de la magistrature est défini à l’avance de manière systématique et très stricte, non seulement dans son extension temporelle mais également dans son objet : la tâche du dictateur est entièrement déterminée dans l’acte instituant. Il ne peut en aucun cas modifier les lois ni suspendre l’ordre constitutionnel : il ne s’agit donc jamais de modifier l’ordre politico-juridique existant mais, au contraire, de le préserver et de conserver les institutions républicaines en rétablissant le statu quo ante.

Le premier à recevoir cette charge serait Titus Larcius Flavus, à la fin du VI^e siècle avant J-C, pour protéger Rome contre les offensives militaires de ses ennemis dans le Latium. La dictature est ensuite régulièrement utilisée, surtout aux IV^e et III^e siècles, notamment deux fois (en 458 et 439) par un certain Lucius Quinctius Cincinnatus… mais c’est une autre histoire.
Avec la sécurisation progressive de Rome, après 202 et pendant plus d’un siècle, il ne devient plus nécessaire d’y faire appel… jusqu’à Sylla et César qui la font changer de nature et s’en servent pour détruire la République.

Nommé dictateur en décembre 82 avant J-C, Sylla profite probablement du flou qui accompagne une institution devenue surannée pour lui insuffler des pouvoirs qu’elle n’avait pas normalement. Il reçoit la mission, sans le terme des six mois, de réformer l’État en écrivant des nouvelles lois, rompant avec la nature restauratrice de la dictature pour lui donner une qualité instauratrice, constituante, qui lui est tout à fait étrangère. Objet, pouvoirs et durée sont complètement contradictoires de ceux des dictatures antérieures et, même s’il abdique au bout de six mois, cette magistrature viole en profondeur l’esprit et la lettre de l’institution, et marque le début de la fin de la République.

Après la dictature de Sylla, César achève la conception républicaine de la dictature, en même temps que la République elle-même. Nommé une première fois dictateur en 49 (onze jours), il l’est de nouveau en 47 pour un an. Sa magistrature est prolongée à dix ans en 46 et il se fait nommer dictateur à vie en 44, faisant, de fait, basculer l’institution vertueuse dans l’hybris. À partir de ce moment, « dictature » devient synonyme de pouvoir personnel, d’autocratie, de tyrannie, etc., et, malgré son assassinat, ultime tentative de préserver la République, le dévoiement de l’institution d’exception restera une tache sur le concept devenu le tremplin vers l’empire.
Après la mort de César, Marc Antoine abrogera l’institution qui, avec l’avènement de l’empire, n’aura de toute façon plus aucun intérêt.

Machiavel : la Renaissance de la dictature romaine

À partir de la Renaissance, la République romaine devient un modèle pour l’humanisme civique qui se développe. Machiavel, le penseur emblématique du républicanisme, en analyse les institutions et les mœurs politiques avec une acuité et une précision remarquables, en particulier dans ses Discorsi (Discours sur la première décade de Tite-Live, 1513-1520) [2]. Il inspirera à son tour des générations de philosophes.

Le chapitre 34 du livre premier est consacré à l’examen de la dictature. À son examen… et à son éloge. Prenant pour point de départ les critiques, classiques, formulées à son encontre – et tout particulièrement l’accusation selon laquelle elle aurait précipité la fin de la République et le basculement dans la tyrannie impériale –, le Florentin retourne l’argumentation en montrant que la menace pour la liberté ne réside pas dans l’institution, ni même dans son mésusage, mais dans une autorité dont certains citoyens s’emparent, c’est-à-dire auto-conférée par opposition au principe de l’hétéro-investiture.

Quelques écrivains ont blâmé Rome d’avoir créé la dictature. « Cette magistrature, disent-il, avec le temps, amène la tyrannie. Le premier tyran qu’elle eut, en effet, la domina à la faveur de ce nom sans lequel César n’aurait pu trouver aucun titre public dont il eût pu décorer sa tyrannie. » Cette opinion, avancée sans examen, a été admise sans raison. Or ce ne furent pas le nom ni la charge de dictateur qui asservirent Rome, ce fut le trop de temps qu’on en laissa l’autorité aux mains de quelques citoyens. Le nom de dictateur eût-il manqué à Rome, on en eût inventé un autre ; car c’est la force qui crée les noms, et non les noms qui créent la force.

Et l’on voit en effet, que la dictature, tant qu’elle fut conférée par la loi et non par la violence, produisit toujours les plus grands biens. Car ce qui nuit à une république, ce sont les magistrats qui se créent eux-mêmes et l’autorité qui s’acquiert par des voies irrégulières, et non celle qui est obtenue par des voies régulières. Cet ordre de choses fut si constant à Rome, que, pendant un temps considérable, on ne vit pas un dictateur qui ne fît le plus grand bien. Les raisons en sont évidentes. [3]

L’hétéro-investiture est l’un des dispositifs qui encadrent et définissent la dictature (et que Machiavel rappelle explicitement), et qui en font une institution régulière [4]. Les voies « régulières » et « irrégulières » traduisent les « ordini » et « disordini », que l’on peut aussi traduire par « ordinaires » et « extraordinaires », et qui désignent, dans la langue de Machiavel, l’ordre établi, la stabilité ou l’État d’une part, et l’anarchie d’autre part. La dictature est une institution ordinaire qui appartient pleinement à l’ordre constitutionnel et sert à préserver les ordres de Rome. Ce caractère ordinaire est fondamental pour Machiavel.

L’idée est de distinguer au sein même de la constitution deux régimes, deux modes : un mode normal et un mode extraordinaire. Il s’agit d’incorporer la gestion des situations de crise à un ordre constitutionnel de rang supérieur. C’est une manière de suspendre les normes de rang subordonné tout en gardant en vigueur les normes de rang supérieur. Pour Machiavel, la dictature est un moyen ordinaire de faire face à l’extraordinaire, ce qui est inévitablement imprévu, singulier et menaçant. En installant l’extraordinaire à l’intérieur de l’ordinaire, des ordini, on les préserve, on valorise le caractère ordinaire. Il y a bien une volonté de préservation du statu quo ante. Les institutions doivent prévoir le cas où on a besoin de quelque chose qui s’écarte d’autres cas, mais ce sont les moyens extraordinaires (modi straordinari) qui sont dangereux et non pas le fait qu’il y ait une magistrature pour les cas sortant du cours régulier.

Quand une pareille institution manque dans une république, il faut en suivant les règles ordinaires, voir la Constitution périr, ou bien s’en écarter pour la sauver. Or, dans un État bien constitué, quel que soit l’événement qui survienne, on ne devrait se croire obligé de recourir à des mesures extraordinaires ; car si les mesures extraordinaires font du bien pour le moment, leur exemple fait un mal réel. L’habitude de violer la Constitution pour faire le bien autorise ensuite à la violer pour déguiser le mal. Une république n’est donc jamais parfaite si les lois n’ont pas pourvu à tout, tenu le remède tout prêt, et donné le moyen de l’employer. Et je conclus en disant que les républiques qui, dans les dangers imminents, n’ont pas recours ou à un dictateur ou à toute autre institution semblable, doivent y succomber infailliblement. [5]

L’usage de l’ordinaire et de l’extraordinaire par Machiavel dans ce texte est très subtil. D’abord, les institutions ordinaires désignent les magistratures collégiales et l’ensemble des limitations qu’implique l’ordre républicain, institutions établies dont il ne faut pas dévier. Mais parmi elles, le terme d’ordinaire renvoie également à celles qui sont lentes et donc ne peuvent pas faire face aux accidents « straordinari ». Il faut donc des moyens ordinaires, c’est-à-dire prévus par les institutions, de gérer les événements extraordinaires. De telle sorte que l’ordinaire et l’extraordinaire jouent à deux niveaux.

La proposition selon laquelle les institutions ordinaires d’une république seraient lentes doit toutefois être finement explorée en ce qu’elle sert de motif justificatif majeur à l’appel à la dictature :

Les cités organisées en république ne peuvent guère, sans cette institution sortir des crises les plus redoutables. La marche du gouvernement dans une république est ordinairement trop lente. Aucun conseil, aucun magistrat ne pouvant rien faire par lui-même, et tous ayant presque toujours un besoin mutuel les uns des autres, il arrive que lorsqu’il faut réunir ces volontés, les remèdes sont dangereusement tardifs, alors qu’il s’agit de maux qui en demandent d’immédiats : il suit de là que toutes les républiques doivent avoir dans leur Constitution une pareille institution. [6]

Il ne faut surtout pas voir dans ce passage un réquisitoire de Machiavel contre la collégialité, ni un éloge de la monarchie ! Au contraire, Machiavel défend toujours la collégialité, principe fondamental du républicanisme qui s’est construit en opposition au pouvoir d’un seul. À Rome, toutes les charges sont collégiales mais, ici, les institutions ordinaires sont justement celles qui ne sont pas suffisantes : lorsque l’ennemi est aux portes, lorsqu’il faut prendre des décisions cruciales rapidement, la collégialité prend un temps dont on ne dispose pas forcément. Les situations de crise requièrent une unité et une rapidité de décision que les républiques ne permettent pas. Pour que la discussion puisse jouer, encore faut-il que la cité ne soit pas assujettie. D’où la nécessité de pouvoir suspendre cet ordre pluraliste inhérent au républicanisme pour préserver la condition de possibilité de la liberté [7].

Celle-ci ne doit cependant pas être confondue avec la jouissance par les citoyens de leurs droits individuels : elle réside bien plutôt dans la participation désirable des citoyens au gouvernement, cet « amour de la République » qui constitue l’essence de la vertu républicaine – vertu civique qui s’avère le meilleur rempart contre les dérives possibles de la dictature. Comme Machiavel l’explique, dans une République saine, c’est-à-dire où règne la vertu, la dictature ne peut pas faire de mal puisque les citoyens ont cet amour de la République. Quant à une République corrompue, de toute façon elle est condamnée, la dictature ne peut donc pas faire plus de mal que la corruption.

Montesquieu : les réserves du penseur de la liberté

Après Machiavel : Montesquieu – le philosophe qui a peut-être le plus justement défini la vertu civique en République [8]. En très fin connaisseur et admirateur de Rome, le grand penseur des Lumières s’intéresse nécessairement au rôle et à l’usage de la dictature dans les institutions et la vie politique romaines. Son point de vue s’avère néanmoins beaucoup plus nuancé que celui de son prédécesseur florentin.

Dans ses Considérations sur les causes de la grandeur des Romains et de leur décadence [9], il ne fait allusion à la dictature presque qu’incidemment : au chapitre VIII à propos des tensions entre le Sénat et le peuple [10] et, bien entendu, au chapitre XI lorsqu’il en vient à Sylla et César… mais, là aussi, la dictature n’est pas encore analysée comme telle, seulement citée. L’évocation la plus intéressante, à ce stade, de la dictature dans les Considération se trouve sans doute au chapitre XIII consacré à Auguste, avec le parallèle que dresse Montesquieu entre Auguste et Sylla, deux figures bien différentes de la tyrannie :

On a mis en question si Auguste avoit eu véritablement le dessein de se démettre de l’empire. Mais qui ne voit que, s’il l’eût voulu, il étoit impossible qu’il n’y eût réussi ? Ce qui fait voir que c’étoit un jeu, c’est qu’il demanda tous les dix ans qu’on le soulageât de ce poids, et qu’il le porta toujours. C’étoient de petites finesses pour se faire encore donner ce qu’il ne croyoit pas avoir assez acquis. Je me détermine par toute la vie d’Auguste, et, quoique les hommes soient fort bizarres, cependant il arrive très rarement qu’ils renoncent dans un moment à ce à quoi ils ont réfléchi pendant toute leur vie. Toutes les actions d’Auguste, tous ses règlements, tendoient visiblement à l’établissement de la monarchie. Sylla se défait de la dictature ; mais, dans toute la vie de Sylla, au milieu de ses violences, on voit un esprit républicain : tous ses règlements, quoique tyranniquement exécutés, tendent toujours à une certaine forme de république. Sylla, homme emporté, mène violemment les Romains à la liberté ; Auguste, rusé tyran, les conduit doucement à la servitude. Pendant que, sous Sylla, la République reprenoit des forces, tout le monde crioit à la tyrannie, et, pendant que, sous Auguste, la tyrannie se fortifioit, on ne parloit que de liberté. [11]

Cette quasi réhabilitation de Sylla peut étonner ! Ce qui importe, c’est toujours ce que Montesquieu nomme ici esprit républicain, ailleurs vertu républicaine. Non que Sylla en fût un parangon – loin s’en faut et, dans le chapitre XI, tout en reconnaissant les quelques bienfaits de sa magistrature, Montesquieu dresse un réquisitoire très clair de ses forfaitures – mais, relativement à Auguste, une étincelle de cette vertu semble encore animer Sylla.

C’est dans De l’Esprit des lois que Montesquieu développe son analyse de la dictature romaine, mais de manière sensiblement plus réservée que Machiavel. Sans la condamner, il en souligne les dangers en dressant d’abord un parallèle avec l’institution équivalente dans la république vénitienne :

Une autorité exorbitante, donnée tout à coup à un citoyen dans une république, forme une monarchie, ou plus qu’une monarchie. Dans celle-ci les lois ont pourvu à la constitution, ou s’y sont accommodées ; le principe du gouvernement arrête le monarque ; mais, dans une république où un citoyen se fait donner un pouvoir exorbitant, l’abus de ce pouvoir est plus grand, parce que les lois, qui ne l’ont point prévu, n’ont rien fait pour l’arrêter.

L’exception à cette règle est lorsque la constitution de l’état est telle qu’il a besoin d’une magistrature qui ait un pouvoir exorbitant. Telle étoit Rome avec ses dictateurs, telle est Venise avec ses inquisiteurs d’État ; ce sont des magistratures terribles, qui ramènent violemment l’État à la liberté. Mais, d’où vient que ces magistratures se trouvent si différentes dans ces deux républiques ? C’est que Rome défendoit les restes de son aristocratie contre le peuple ; au lieu que Venise se sert de ses inquisiteurs d’État pour maintenir son aristocratie contre les nobles. De là il suivoit, qu’à Rome la dictature ne devoit durer que peu de temps ; parce que le peuple agit par sa fougue, et non pas par ses desseins. Il falloit que cette magistrature s’exerçât avec éclat, parce qu’il s’agissoit d’intimider le peuple, et non pas de le punir ; que le dictateur ne fût créé que pour une seule affaire, et n’eût une autorité sans bornes qu’à raison de cette affaire, parce qu’il étoit toujours créé pour un cas imprévu. À Venise, au contraire, il faut une magistrature permanente : c’est là que les desseins peuvent être commencés, suivis, suspendus, repris ; que l’ambition d’un seul devient celle d’une famille, et l’ambition d’une famille celle de plusieurs. On a besoin d’une magistrature cachée, parce que les crimes qu’elle punit, toujours profonds, se forment dans le secret et dans le silence. Cette magistrature doit avoir une inquisition générale, parce qu’elle n’a pas à arrêter les maux que l’on connoît, mais à prévenir même ceux que l’on ne connoît pas. Enfin cette dernière est établie pour venger les crimes qu’elle soupçonne ; et la première employoit plus les menaces que les punitions pour les crimes, même avoués par leurs auteurs. [12]

La perception de Montesquieu semble ainsi s’arrêter au seul usage de la dictature aux fins de restauration de l’ordre civil lors de conflits entre le peuple et le Sénat, ce que pourrait confirmer son appréciation positive, de ce point de vue, de l’institution, exprimée plus loin :

Rome avoit des institutions admirables. Elle en avoit deux surtout : par l’une, la puissance législative du peuple étoit réglée ; par l’autre, elle étoit bornée.
Les censeurs, et avant eux les consuls, formoient et créoient, pour ainsi dire, tous les cinq ans, le corps du peuple ; ils exerçoient la législation sur le corps même qui avoit la puissance législative. […]
D’un autre côté, le sénat avoit le pouvoir d’ôter, pour ainsi dire, la république des mains du peuple, par la création d’un dictateur, devant lequel le souverain baissoit la tête et les lois les plus populaires restoient dans le silence. [13]

Montesquieu reconnaît donc volontiers la dictature à Rome comme une « institution remarquable » mais sans pousser plus loin son examen. Sans doute lui préfère-t-il une autre institution d’exception : la suspension de l’habeas corpus, qui occupe, mutatis mutandis, la même place dans la pensée politique libérale classique que la dictature dans la pensée républicaine [14]. En Angleterre, l’habeas corpus a été suspendu cinq ou six fois lorsque Montesquieu, qui a une perception très aigüe de ce qui se passe outre-Manche, rédige le chapitre 6 du livre XI consacré à « la Constitution d’Angleterre ». Il détaille cette mesure qui « est le seul moyen conforme à la raison de suppléer à la tyrannique magistrature des Éphores, et aux Inquisiteurs d’État de Venise, qui sont aussi despotiques [15]. »

Pour résumer, Montesquieu étudie donc la dictature à Rome sous l’angle de la résolution des troubles civils. Il dresse un parallèle avec les Inquisiteurs d’État de la République de Venise : ces deux institutions contrastent largement en faveur de la romaine, « institution remarquable », alors que la seconde est qualifiée de « despotique ». Étant néanmoins de natures comparables, pour résoudre de telles crises, Montesquieu leur préfère probablement l’équivalent anglais, la suspension de l’habeas corpus, moyen qu’il juge « plus conforme à la raison ».

Rousseau : suspendre le Souverain pour le sauver

Dans le chapitre du Contrat social qu’il consacre à la dictature [16], Rousseau justifie la nécessité des institutions d’exception non seulement par l’impossibilité de prévoir tous les cas, mais aussi en reprenant à son compte l’idée d’une dangereuse lenteur de l’ordre juridique normal dans les situations de crise.

L’inflexibilité des loix, qui les empêche de se plier aux événemens, peut en certains cas les rendre pernicieuses et causer par elles la perte de l’État dans sa crise. L’ordre et la lenteur des formes demandent un espace de temps que les circonstances refusent quelquefois. Il peut se présenter mille cas auxquels le législateur n’a point pourvu, et c’est une prévoyance très-nécessaire de sentir qu’on ne peut tout prévoir.

Il ne faut donc pas vouloir affermir les institutions politiques jusqu’à s’ôter le pouvoir d’en suspendre l’effet. Sparte elle-même a laissé dormir ses loix. [17]

Pour le philosophe qui place au-dessus de tout la volonté générale du peuple en corps comme expression de sa souveraineté, l’idée même de suspendre les lois recèle un danger mortel. Aussi Rousseau s’empresse-t-il de souligner immédiatement combien elle doit être maniée avec précaution et uniquement « quand il s’agit du salut de la patrie » :

Mais il n’y a que les plus grands dangers qui puissent balancer celui d’altérer l’ordre public, et l’on ne doit jamais arrêter le pouvoir sacré des loix, que quand il s’agit du salut de la patrie. Dans ces cas rares et manifestes on pourvoit à la sûreté publique par un acte particulier qui en remet la charge au plus digne. Cette commission peut se donner de deux manières, selon l’espèce du danger. [18]

« Deux manières » ? Le chapitre a beau s’intituler « De la Dictature », il va en réalité traiter de deux institutions romaines complémentaires : la dictature elle-même, et le « sénatus-consulte ultime » (senatus consultum ultimum), utilisé par Rousseau pour mettre en exergue les caractéristiques propres de la dictature et en renforcer, par contraste, la nature exceptionnelle.

Le sénatus-consulte ultime (décret ultime du Sénat) se met graduellement en place à partir de 133 avant J-C et les crises des Gracques, alors que la dictature est déjà tombée en désuétude (le dernier dictateur est nommé en 202 avant J-C).
Pour faire très court, lors de la première crise des Gracques, (133), à la suite des troubles provoqués par sa proposition de loi agraire, le Sénat refuse la réélection de Tiberius Gracchus, tribun de la plèbe, qui tente alors de faire pression avec ses alliés. Le Grand Prêtre Scipion Nasica, cousin de Tiberius, se lève et déclare : « que ceux qui veulent sauver la République me suivent. » Des sénateurs lui emboîtent le pas et s’y joint une troupe qui va assassiner Tiberius. L’expression « que ceux qui veulent la République sauve » marque les esprits.
En 121, une crise semblable éclate avec Caius Gracchus, frère du précédent. Le Sénat confie les pleins pouvoirs au consul Lucius Opimius pour résoudre la crise et, pour la première fois, adopte la formule : « que les consuls veillent à ce que la République ne subisse aucun dommage » (« videant consules ne res publica detrimenti capiat », l’expression est en réalité plus ancienne et remonte sans doute à la guerre contre les Èques en 465 avant J-C). La formule sera plus tard cristallisée et deviendra rituelle pour des circonstances dans lesquelles les protagonistes peuvent facilement perdre leurs repères et ainsi se raccrocher à des expressions facilement répétables qui renvoient à des événements connus de tous et servent de référence commune à l’action. Elle servira au moins six fois : en 121, 100, 83, 77, 63 et 49.

Une ambiguïté demeure quant au mandat donné au consul. Celui-ci a l’ordre de défendre la République mais l’injonction emporte-t-elle l’autorisation de mettre à mort des citoyens romains ? La question reste suspendue. Dans l’affaire Caius Gracchus, c’est la foule qui l’assassine, non le consul qui, lorsqu’il est poursuivi, est acquitté. Le sénatus-consulte ultime semble ainsi passer sa première épreuve et se voit légitimé a posteriori.
Peut-être est-ce néanmoins un peu plus compliqué : à partir de ce moment, se cristallise l’utilisation d’une formule, mais elle n’est pas constituée comme blanc-seing a priori de légitimation ; l’acquittement ne prouve pas qu’il était clair que le sénatus-consulte ultime entraîne la mort et c’est pourquoi le consul a été poursuivi et, dans ce cas précis, acquitté.
Il en sera de même, vingt-et-un ans plus tard (100), lors de l’utilisation suivante du sénatus-consulte ultime, mais pas en 63 dans l’affaire de la conjuration de Catilina : le consul Cicéron reçoit l’ordre du Sénat de sauver la République et fait exécuter les lieutenants de Catilina mais, à sa sortie de charge (58), le nouveau tribun de la plèbe lui refuse le quitus ; Cicéron oppose qu’il a sauvé l’État mais perd son procès et est exilé pour avoir mis à mort des citoyens romains sans jugement.
Le sénatus-consulte ultime se montre ici une institution très intéressante : on peut l’interpréter comme une institution qui n’abolit pas la charge criminelle et qui fait reposer le jugement sur une responsabilité pénale a posteriori. Une fois passée la situation d’exception, on peut juger raisonnablement si oui ou non les mesures entreprises étaient exorbitantes.

Rousseau commente l’affaire Catilina et le jugement de Cicéron : selon lui, le Sénat aurait mieux fait de nommer un dictateur afin d’écraser facilement la conjuration, plutôt que de laisser Cicéron dépasser son mandat et enfreindre les lois :

Cette erreur leur fit faire de grandes fautes. Telle, par exemple, fut celle de n’avoir pas nommé un Dictateur dans l’affaire de Catilina ; car comme il n’étoit question que du dedans de la ville, et tout au plus de quelque province d’Italie, avec l’autorité sans bornes que les Loix donnoient au Dictateur il eût facilement dissipé la conjuration, qui ne fut étouffée que par un concours d’heureux hazards que jamais la prudence humaine ne devoit attendre.

Au lieu de cela, le Sénat se contenta de remettre tout son pouvoir aux Consuls ; d’où il arriva que Cicéron, pour agir efficacement, fut contraint de passer ce pouvoir dans un point capital, et que, si les premiers transports de joye firent approuver sa conduite, ce fut avec justice que dans la suite on lui demanda compte du sang des Citoyens versé contre les loix ; reproche qu’on n’eût pu faire à un Dictateur. Mais l’éloquence du Consul entraîna tout ; et lui-même, quoique Romain, aimant mieux sa gloire que sa patrie, ne cherchoit pas tant le moyen le plus légitime et le plus sûr de sauver l’État, que celui d’avoir tout l’honneur de cette affaire. Aussi fut-il honoré justement comme libérateur de Rome, et justement puni comme infracteur des loix. Quelque brillant qu’ait été son rappel, il est certain que ce fut une grace. [19]

La dictature paraît ainsi avoir les faveurs de Rousseau, qui se fait le successeur direct de Machiavel sans partager les réserves de Montesquieu (dont il est par ailleurs lecteur). À la suite du Florentin, il insiste sur le fait que le dictateur ne peut faire qu’une chose : sauver la République, mais en aucun cas créer des lois. Il est clair que dans les situations de péril, la volonté générale est que « l’État ne périsse pas » : le souverain est donc suspendu mais pas aboli – il se retire dans le silence.

Que si le péril est tel que l’appareil des loix soit un obstacle à s’en garantir, alors on nomme un chef suprême qui fasse taire toutes les loix et suspende un moment l’autorité Souveraine ; en pareil cas la volonté générale n’est pas douteuse, et il est évident que la premiere intention du peuple est que l’État ne périsse pas. De cette maniere la suspension de l’autorité législative ne l’abolit point ; le magistrat qui la fait taire ne peut la faire parler, il la domine sans pouvoir la représenter ; il peut tout faire, excepté des loix. [20]

En suspendant l’autorité législative le temps des troubles, le dictateur ne remplace donc pas le souverain : son rôle exceptionnel, au contraire, est de le préserver. Ce mandat revêt une extrême gravité, comme l’exprime Rousseau dans une note à la formulation frappante :

Cette nomination se faisoit de nuit et en secret, comme si l’on avoit eu honte de mettre un homme au dessus des loix. [21]

Accorder de tels pouvoirs exceptionnels à un seul individu fait toujours courir le risque de faire sombrer la République dans la tyrannie. Aussi l’institution est-elle entourée des garde-fous que Machiavel avait relevés et que Rousseau reprend à son tour : objet précis du mandat et limitation dans le temps empêchent le dictateur de « songer à d’autres projets ».

Au reste, de quelque manière que cette importante commission soit conférée, il importe d’en fixer la durée à un terme très court qui jamais ne puisse être prolongé ; dans les crises qui la font établir l’État est bientôt détruit ou sauvé, et, passé le besoin pressant, la Dictature devient tirannique ou vaine. À Rome les Dictateurs ne l’étant que pour six mois, la plupart abdiquerent avant ce terme. Si le terme eut été plus long, peut-être eussent-ils été tentés de le prolonger encore, comme firent les Décemvirs celui d’une année. Le Dictateur n’avoit que le tems de pourvoir au besoin qui l’avait fait élire, il n’avoit pas celui de songer à d’autres projets. [22]

Sur ces mots se termine le chapitre consacré à la dictature. Pourtant, ces limitations institutionnelles ne sont pas, dans l’esprit de Rousseau, le moyen de contrôle ultime sur le bon usage de la dictature. En effet, comme chez Machiavel, ce sont avant tout les mœurs politiques de la République qui déterminent si l’État peut sombrer sous les coups d’un individu qui l’emploierait à mauvais escient. En d’autres termes, le pouvoir exceptionnel ne doit pas être craint dans une République saine, c’est-à-dire dont les meurs politiques ne sont pas corrompues. Rousseau se fait ainsi le chantre de la vertu civique républicaine, dont le dictateur lui-même doit être l’exemple.

Dans les commencemens de la République on eut très souvent recours à la Dictature, parce que l’État n’avoit pas encore une assiete assez fixe pour pouvoir se soutenir par la force de sa constitution. Les mœurs rendant alors superflues bien des précautions qui eussent été nécessaires dans un autre temps, on ne craignoit ni qu’un Dictateur abusât de son autorité, ni qu’il tentât de la garder au delà du terme. Il sembloit, au contraire, qu’un si grand pouvoir fut à charge à celui qui en étoit revêtu, tant il se hâtoit de s’en défaire ; comme si c’eut été un poste trop pénible et trop périlleux de tenir la place des loix. [23]

Le sauveur de la République en même temps l’incarne ; toute son autorité réside dans sa vertu civique dont il est le parangon. La vertu du peuple et la sienne propre sont les meilleurs contrôles possibles.

Cincinnatus, 18 octobre 2021

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[1] En prolongeant le raisonnement, on peut considérer que la gestion des affaires publiques relève par principe d’un ordre qui transgresse les autres au nom d’une valeur supérieure : puisqu’il s’autonomise en contrevenant à celles de la morale, de la coutume ou de la religion, le politique repose entièrement sur cette idée de transgression de normes qui deviennent extrinsèques par ce mouvement. Voir, par exemple, Machiavel pour l’affranchissement vis-à-vis de la morale, ou les penseurs de l’état de nature et du contrat social pour celui vis-à-vis de la religion. L’enjeu, aujourd’hui, serait sans doute de voir le politique regagner cette autonomie perdue, par la transgression des normes de l’économie auxquelles il est asservi.

[2] Nicolas Machiavel, Discours sur la première décade de Tite-Live, Œuvres complètes, Gallimard, Bibliothèque de la Pléiade, 1952, p. 375-719.

[3] Ibid., p. 456.

[4] Machiavel insiste sur les limitations inhérentes à l’institution elle-même, afin de souligner surtout l’objectif fondamental de la dictature – revenir au statu quo ante :

le dictateur était temporaire, et non à perpétuité, et sa magistrature expirait avec l’affaire pour laquelle elle avait été créée. Son autorité consistait à pouvoir prendre par lui-même tous les moyens d’écarter le péril présent, à tout faire sans être obligé de prendre conseil, à punir sans appel : mais il ne pouvait rien ordonner qui altérât la forme du gouvernement, ni diminuer l’autorité du Sénat ou celle du peuple, ni détruire l’ancienne Constitution, ni en établir une nouvelle : tout cela passait son pouvoir. Si l’on fait attention au peu de durée de sa dictature, aux limites de son autorité, aux mœurs encore pures des Romains, on verra qu’il était impossible qu’il outrepassât ses pouvoirs et qu’il nuisît à la république ; et l’expérience prouve qu’au contraire Rome en tira les plus grands secours.

Ibid., p. 457.

[5] Ibid., p. 457-458. C’est moi qui souligne. La phrase originale est : « Ed in una republica non vorrebbe mai accadere cosa che con modi straordinari si avesse a governare. », que, pour leur part, Alessandro Fontana et Xavier Tabet traduisent par : « Et dans une république il ne devrait jamais rien arriver que l’on doive régler par des moyens extraordinaires. », Nicolas Machiavel, Discours sur la première décade de Tite-Live, Gallimard, NRF Bibliothèque de philosophie, 2044, p. 170.

[6] Nicolas Machiavel, Discours sur la première décade de Tite-Live, Œuvres complètes, Gallimard, Bibliothèque de la Pléiade, 1952, p. 457.

[7] Les institutions ordinaires des républiques seraient donc mal adaptées aux situations d’urgence. Même des républicains comme Machiavel ou, plus tard, Rousseau, acceptent cette critique d’une lenteur supposée des républiques : pour les partisans de la collégialité comme mode d’exercice du pouvoir, les situations d’urgence posent des problèmes plus graves que pour des penseurs qui laissent une place limitée à un monarque. Et pourtant, ont-ils vraiment raison de s’embarrasser ainsi ? En effet, combien de républiques se sont effondrées parce qu’elles n’ont pas su répondre à une crise à cause de la collégialité et de la recherche de consensus ? Il me semble que, pour autant que nous connaissions des républiques et des démocraties, lorsque surviennent des situations d’urgence, elles mettent de côté leur recherche du consensus et agissent aussi efficacement que possible – dans les limites de la compétence des leurs dirigeants. La IV^e République française pourrait être un exemple discutable, quoique sa chute ne me paraisse pas directement imputable à la lenteur des institutions, ni que le régime républicain lui-même se soit effondré au profit d’une tyrannie (quelle que soit l’appréciation que l’on se fasse de la V^e et de l’arrivée au pouvoir de De Gaulle).

[8] Voir : « De la vertu en République ».

[9] Montesquieu, Considérations sur les causes de la grandeur des Romains et de leur décadence, Œuvres complètes t. II, Gallimard, Bibliothèque de la Pléiade, 1951, p. 69-209.

[10] Ibid, p. 113.

[11] Ibid. p. 140.

[12] Montesquieu, De l’Esprit des lois, Œuvres complètes t. II, Gallimard, Bibliothèque de la Pléiade, 1951, livre II chap. 3, p. 245-246.

[13] Ibid., livre XI chap. 16, p. 419.

[14] Le rattachement de Montesquieu à la première m’a néanmoins toujours paru problématique. Je ne pense pas que ce grand penseur soit plus « libéral » que « républicain » (il suffit, pour s’en convaincre, de lire avec un minimum d’honnêteté ce qu’il écrit à propos de la « vertu républicaine » !) ; il me semble plutôt surplomber, par sa finesse, ces catégories souvent pertinentes, parfois paresseuses.

[15] Montesquieu, De l’Esprit des lois, op. cit., livre XI chap. 6, p. 399.

[16] Jean-Jacques Rousseau, Du contrat social, Œuvres complètes t. III, Gallimard, Bibliothèque de la Pléiade, 1964, livre IV chap. 6, p. 455-458.

[17] Ibid., p. 455.

[18] Ibid., p. 455-456.

[19] Ibid. p. 457-458.

[20] Ibid., p. 456.

[21] Ibid.

[22] Ibid., p. 458.

[23] Ibid., p. 456